特大镇改市已提速

种种迹象表明，我国“镇改市”已经开始提速。无论是行政体制改革，还是各地的试点积极性，以及相对应的制度建设等等，都有了明显的加速。

已有试点特大镇在行政体制改革方面取得了重大突破。记者从苍南县龙港镇了解到，6月初，苍南县龙港镇15个“大部门”正式挂牌成立，这意味着龙港新型城镇化试点中的行政体制改革架构完成初步搭建，在特大镇改市方面做出了有益的探索。

根据国家总体部署，试点工作已经进入攻坚阶段。2014年6月，《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》）发布，确定2014年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到2017年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验。2018到2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。由此看来，2016年也是试点必须提速的一年。

从试点地区数量变化来看，显示国家对“镇改市”推进力度在加大。据了解，2014年底，国家发改委公布第一批62个新型城镇化综合试点地区名单中，仅有浙江龙港镇和吉林二道白河镇两个特大镇。但在一年后的2015年11月份，国家发改委公布第二批新型城镇化试点名单中，特大镇数量明显增多，共有包括天津市中北镇等15个特大镇入围，明显向特大镇改市倾斜。

各地参与试点的积极性也在不断提高，主要围绕“给权、让利、增地和加人”四个方面展开。即使没有进入试点范围的特大镇也在展开试点，如广东虎门镇和长安镇、江苏盛泽镇、山东李哥庄镇、湖南大瑶镇等地，也在积极创造机会，探索“镇改市”之路。

此外，国家在制度方面也加大了支持力度。国家发改委规划司司长徐林于今年4月份在公开场合表示，目前我国超过10万人的特大镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。

“镇改市”势在必行

为何要“镇改市”？从目前来看，特大镇发展“天花板”问题颇为严重，同时中国的城镇化发展也面临城市数量不足现象，尤其是中小城市的数量不足而导致城市病的问题尤为突出，因此“镇改市”被正式提上日程。

目前我国特大镇普遍存在“小马拉大车”现象。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委秘书长冯奎告诉本刊记者，改革开放30多年以来，我国出现了1.9万个小城镇，镇区人口在20万人以上的建制镇有36个，镇区人口在10万人以上的有235个，镇区人口在5万人以上的建制镇有882个。据了解，这些特大镇虽然已经具备小城市的体量和特征，但在机构设置和经济社会管理中只享有镇一级管理权限，从而形成了“小马拉大车”局面，严重制约了特大镇的发展。

如何改变这种现状？在体制创新的同时，推进特大镇设市也是化解问题的主要途径。国家发展改革委副主任胡祖才在研讨会上表示，破解特大镇发展“天花板”问题，依靠体制机制创新，扫除体制机制障碍的制约，同时也要积极探索具备条件的特大镇新型设市模式。而从另外一个方面来看，随着我国城镇化的推进，城市数量的不足尤其是小城镇数量的占比偏小，对未来城镇化发展将会形成不利影响，因此特大镇设市其实也是顺应发展之举。

与发达国家相比，目前我国城市数量不足问题非常明显。美国2亿多城市人口，城市数量增加到1000多个；日本1亿多城市人口，有787个城市。我们现在是7.7亿城市人口，只有654个城市（具体见表2）。与此同时，我国20万人以下的小城市占比不到18%，这与正常的金字塔结构形成了相反的方向，小城市“空心化”，大城市无法承载日益增加的人口，这已背离城镇化发展规律。因此“十三五”规划把加快中小城市的发展作为完善城市规模结构的主攻方向，推动特大镇改市将是重要路径，此举将能够有效增加城市数量，在缓解大城市压力的同时，有效吸纳农村人口。

改革并非一蹴而就

实施“镇改市”有利于提升城市管理功能，改善城镇公共服务质量，优化行政层级和行政区划设置，提高行政效率并降低成本。但通过本刊记者对当前首批两个试点特大镇的实地采访，发现当前“镇改市”仍然面临诸多问题，亟待解决。

首先是行政管理体制的问题。当前舆论普遍担心的是，如果特大镇都设为县级市，由此带来的副作用是行政管理体制里面就会增加一大块，造成机构和编制大量膨胀。因此，要避免这种情况，就一定要在控制行政编制上做文章，特别是对横向的大部门制和纵向的扁平化作探索。龙港镇在这方面作出了有益探索，将原来41个部门，压缩到现在的15个部门，人员没有增加，降低了行政成本。

其次是让利问题，如何处理好特大镇与县的关系。因为特大镇都是县里税收和经济总量大户，如龙港镇每年为苍南县贡献的财政收入占全县的一半，如果完全独立出来，相当于拿走了苍南县一半的财政收入，这是很多发达地区的县不愿意的。

另外，还需解决户籍问题。如果户籍改革不到位，“镇改市”乃至新型城镇化都将受到不小的影响。专家表示，由于当今政府行政体制还是财政体制，所以各级政府担心户籍改革带来的财政负担，加之现阶段社保基金本来就存在资金缺口，地方政府推行户籍改革的积极性不大就不难让人理解。

抓住“镇改市”机会

然而伴随着“镇改市”，却会给我们带来不少的投资机会。“镇改市”后，能够有效带动固定资产投资。冯奎估计，如235个10万人特大镇都进行“镇改市”，预计每年可以增加的投资数量将以千亿计。如果纳入镇区人口5万以上的特大镇，预计带动的投资将数以万亿计。当然，其中受益最大的是房地产业。

从就业方面来看，特大镇改市之后，产业转型升级能带来大量的就业，尤其是对一些劳动密集型行业将会形成利好。如对于中西部小城镇而言，比较有优势，尤其是一些用地相对较多、劳动密集型项目，在承接制造业部分环节上也具有独特优势。如吉林将示范镇产业园区纳入省级开发区奖补资金支持范围，并在22个示范城镇共建设工业园区24 个，吸引企业入驻。

“镇改市”将带来大量的投资机会。在实业投资方面，“镇改市”之后，随着城区人口的不断聚集，以及收入水平的提高，城区整体消费水平会得到有效升级，包括部分中档品牌将会得到市场，如国内知名品牌服饰、休闲娱乐等，都会入驻。此外，城区居民在教育、医疗方面的需求也会随之增加，将带来相应的投资机会。而就股市来说，与基建、智慧城市建设等相关的板块也将收益。

城市功能设施的提升完善方面也有不少的投资机会。在公共基础设施的建设和运营方面，如学校、医院、文化实施等建设项目，由于地方政府财力有限，或许可以借鉴国外小城镇建设经验，采取引导资金或者社会资本参与建设的模式，因此也带来了不少投资机会，如二道白河镇现在有部分项目就是采用这种方式来吸引社会资金进行投资。另外，东部发达地区采用政府购买公共服务形式，也带来了一些投资机会，比如环卫、社工服务等，都是政府购买对象。

当然，也需留意“镇改市”的副作用。当前有不少地方政府热衷于造城，但脱离了当地实际需求，从而造成“空城”、“鬼城”现象，一旦“镇改市”全面铺开，更是难挡地方政府造城冲动。所以必须提前制订相应措施，规避这类现象的发生，防止小城镇脱离产业，重蹈“鬼城”覆辙。